日本广域行政的理论与实践:以东京“首都圈”发展为例

 时间:2018-05-25  贡献者:维普网

导读:比如日本成熟的三大都市圈:首都圈,近畿圈和中京圈,日本 地方 开发 与治 理 专题研 究 白智 立 【 内容摘要 】 跨 区域治理问题一直是世界各国共 同面临的重要 问题 ,通过探讨 日本广域行政 的形成 与发展 ,特别是 以 日本首

比如日本成熟的三大都市圈:首都圈,近畿圈和中京圈
比如日本成熟的三大都市圈:首都圈,近畿圈和中京圈

日本 地方 开发 与治 理 专题研 究 白智 立 【 内容摘要 】 跨 区域治理问题一直是世界各国共 同面临的重要 问题 ,通过探讨 日本广域行政 的形成 与发展 ,特别是 以 日本首都 东京为中心,研究首都 圈的广域行政机制建设 以及 日本现行 法律规定下的中  央和 地 方 关 系、 东京 都 与周 边地 方政 府 间 的 法定 关 系、政 策 过程 中 的不 同分 工 等 方面 , 能够 为我 国如 何 破 解跨 区域 治理 中的现 实 困境 提供 重要 的借 鉴 。

 【 关键词 】 广域行政 中央和地方 首都圈 跨 区域治理  【 中图分类号 】 D 7 3 / 7 7   【 文章编号 】 1 0 0 3 — 4 0 4 8( 2 0 1 7 ) 0 1 — 0 0 1 0 — 2 6   【 文献标识码 l  A   【 D O I 】1 0 . 1 6 4 9 6 / j . c n k i . r b y j . 2 0 1 7 . 0 1 . 0 0 2  【 作者简介 】 白智立,北京大学 日 本研 究中心副教授 ( 北京 1 0 0 0 0 0 ) 。

 一、绪论 参 与 水 平 都 属 于 初 级 ;政府 间 合 作 的 主要 动 力 是  经 济 利 益 ,而 较 少从 公 共 服 务 供 给 角 度 考 虑 区域  治 理 问题 ;既 往 的 区域 治 理 实 践 往 往 热 衷 于 大 处  着 眼 总体 布 局 ,而 缺 乏 充 分 而 细 致 的 配 套 制 度 安  排 ,容 易 陷入 “ 老 虎吃 天 ,无从 下手 ” 的窘境  。

  这 些 问题 的存 在 制 约 了 区域 治 理 的 良性 运 行 ,也 影 响 了地方 发 展潜 力 的深 度挖 掘 。

 自2 0世 纪 9 O年 代 末 起 ,我 国 陆 续 出 台 西 部 大开发 ,促进 中部崛起和东北老工业基地振兴等 区域 发 展 战略 。

与之 相 应 ,关 中— — 天水 经 济 区 、   天 津 滨 海新 区 、福 建 海 峡 两岸 经 济 区 、全 国主 体  功 能 区规 划 、长 江 中游 城 市 发 展 规 划 等 支 撑 发 展 战略的具体项 目也相继展开。

2 0 1 5 年4 月3 0   E t ,   中共 中央政治局会议通过 《 京津冀协 同发展 战略 规划纲要 ) ) 。

如 何 整 合 区域 资 源 ,创 新 发 展 机 制 ,  挖 掘 发展 潜 力 ,从 而 实现 地 区 的跨 越 性 发 展 ,进 他 山 之 石 ,可 以攻 玉 。

当今 世 界 是 一 个 全 球  化 和地 区化 并 行 发展 、全 球 主 义 和 区域 主 义 共 同  崛 起 的 时 代 。

审 视 先 发 展 国家 和地 区 的 区域 治理  实 践 及 其 经 验 与 教训 ,无 疑 对 破 解 当前 我 国 区域  治理 的困境 具 有 重要 的参 考 和借鉴 价 值 。

“ 广 域 行 而 助 推 国家 战 略 目标 的实 现 ,一 直 以来 都 是 我 国  政府 着力 探索 的治 理思 维和 不断拓 展 的转型 实践 。

 政 ”是 日本近代 以来探索 和发展 出的独具特色 的   区域治理实践 。

它致力于通过柔性机制整合资源 、  产 生 组 织 合 力 ,共 同应 对 复 杂 、跨 界 、多 变 的 区  域 治 理 难 题 。

治 理 形 式 多 元 化 ,管 理精 细 化 ,治 虽然我 国以区域合作计划和 “ 协调会议 ”等 形 式 为 主 的诸 多 跨 区域 治 理 政 策 在 实 践 中 也 取 得 了明显的成绩 ,但 是检讨 既往 区域治理 的实践 ,  不 难 发 现 也 存 在 着 一 些 不 可 忽 视 的 问题 :区 域 治 理效率高 ,法律保障完善 ,日本 的跨 区域治 理取 得 了显 著 的成 效 ,备 受 瞩 目。

同作 为东 亚 文 化 圈 理实践还停 留在合作意 向阶段 ,制度建设 和主体 1 0 日 本 研 究・ 2 0 1 7 年 第1 期  

日本广域行政的理论与实践:以东京“首都圈”发展为例

日 本广域行政的 理论与实践:  中的一员 ,都继 承了中央高度集权体制 的传统历 史 遗 产 ,同属 于单 一 制 下 的 大陆 法 系 国家 ,因此 ,   对 日本 的 “ 广 域 行 政 ”及 其 具 体 的 制度 设 计 进行  塞: : 董壑圈:  2 . 广 域 行 政 计 划 ,主 要 是 指 跨 区域 事 务 的 内 容 以及处理跨区域事务的综合计划。

 3 . 广 域 行 政 论 ,通 过 各 级 自治 体 之 间 的沟 通 系统 的梳理 和分析 ,应该 能够为我国跨 区域治理 的现 实 困境 之破 锯 提供 有 益 的启 示 。

  本研 究 主要 探讨 日本 广域 行 政 的形成 与 发 展 ,   特 别 是 以 日本 首 都 的东 京 圈为 中心 ,研 究 首 都 圈  的 广 域 行 政 机 制 和 体 制 以及 日本 现 行 法 律 规 定 的  中 央 和 地 方 关 系 、东京 都 与 周 边 地 方 政 府 间 的法  定 关 系 、政 策 过程 中的不 同分 工等 。

  在 日本 战后 的 国 土规 划 和 实 施 过 程 中 ,人 口   以 及 政 治 、经 济 功 能 向 以东 京 为 首 的大 城 市 不 断  集 中 ,这 主要 是 由于 日本 采 取 了为 促 进 经 济 发 展  而将 有 限 资 源 高 度 且 集 中动 员 到 了增 长 领 域 ,具  体 而 言就 是 中央 集权 型 经 济 增 长 政 策 的 重 点 发 展 方式 。

 与合 作实现跨 区域 事务 的圆满完成 。

在本 质上 ,   “ 广义行政论 ”其实是完成 “ 广义行政计划”的具 体 政 策工 具 。

 4 . 市町村合并 ,这是 日本近代 以来地方 自治 发 展 的 主线 ,也 是 “ 广 域 行 政 ”最 主要 的历 史 实 践之载体 。

近代 以来 , 日 本先后进行 了三 次大规  模 的基层 自治体合并 :明治大合并 ,昭和大合并 ,   平 成大合并 ,以 “ 广域行政 ”的思路来解决 国家 和社会 发 展 中遇 到 的危 机与 挑 战 。

  此 外 , 日本 学 者 佐 藤 俊 一 以 列举 的方 法 ,提  出 “ 所 谓 广域 行 政 ,包 括 以 下 四层 含 义 。

一 、仅 凭一个地方 自治体很难顺 利实现行政 目的的特定 事 务 ;二 、由 复 数 的地 方 自治体 共 同进 行 更 容 易  达 成 行 政 目的 的共 通 事 务 ;三 、共 同处 理 广 域 问  题 的企 划 阶段 与 实 施 阶段 ; 四 、地 方 自治 体 之 间  或 者 中央 与地 方 之 间的关 系 调整 ”   。

显 然 ,佐 藤  俊 一 主 要 从 广 域 行 政 所 面 向 的 对 象之 特 点 、广 域 而到 了上个世纪 8 0 年代之后 ,随着 日本地方 政 府 的 不 断 发 展 ,这 一 向 东 京 集 中模 式 的 修 正 就  成为 了 E t 本 的重 大 改 革 课 题 。

1 9 9 0年 之 后 ,而作  为 地 方 分 权 政 策 在 日本 进 一 步 推 进 变 革 , 日本 现 在处于第二轮地方分权改革的推进进程 中。

同时 ,   以9 0年代为分水岭 ,随着经济全球化引发 的国际  竞争越 发激烈 , 日本少 子老龄 化趋 势越发 显著 ,   子 女 养 育 、老 年 人 看 护 等 高 质 量 公 共 服 务 的需 求 增 大 , 日本 又 出现 了 “ 回 归 都 心 ”现 象 ,人 口向  首都 圈集 中 又 在 进 行 中。

而 人 口的 集 中 需 要 不 断  加 大 交 通 、住 宅 等 的 居 住 环 境 有 计 划 地 建 设 ,更  行政的实现方式 、广域行政 的内容构成等方面来 界定 广域 行 政之 含 义 的 。

 综合 以上论述 ,从狭 义上来说 ,广域行政 是 指 复数 的地 方 公 共 团体 ( 包 括 都 道府 县 以 及 市 町  村 )间 ,根 据 地 方 自治 法 上 有关 广域 行 政 制 度 的  规 定 ,进行 区 域 公 共 事 务 的 共 同处 理 ;从 广 义 来 说 ,广 域行政是 指地 方公共 团体 问出于现实之需  要 ,采用 多种方式进行沟通 和合作来应对共 同行 政课 题 的一 种治 理 思维 和治 理 方式 。

  ( 二 )广 域行 政 之历 史巡 览  广 域 行 政 是 随着 近 代 以来 日本 地 方 自治 的推  进 而不 断 拓 展 和 成 熟 的。

日本 的地 方 自治起 始 于 需要加大广域交通体 系建设 以及公 害等环境 的保 护等。

这些政策课题 ,与 以往 的大城市 问题相叠 加 ,作 为 新 的课 题 而 要 积 极 应 对 ,使 得 日本 首 都  圈有 计 划建 构 和 发展 迎来 了一个 新 的 时代 。

 二 、广 域行 政 的 基本 理 论  ( 一 )广 域 行政 的 内涵 明治维新时代 ,是 由明治政府 强力 推动 ,把市和 町 村 作 为 基 层 自治 体 加 以确 认 , 以 “ 巩 固 国家 基  础” ,这 是 近 代 日本 地 方 自治 制 度 的 起 点 。

然 而  “ 其 结果 是 旧幕府 时 代 的 町村 的封 建 闭塞 性并 没 有 何谓 “ 广域行政” ?简而言之 ,就是跨 区域行 政 管 理 与协 调 。

具 体 来 说 ,我 们 可 以从 四个 方 面 来理 解  :  基于市民社会原理 的政治统一而升华到近代的 自  治性 ,而是 原封 不 动地 被 明治 时代 所 继承 ”   。

自  1 . 广域行政体 ,即跨 区域 的管辖 主体 ,在 日   本主要是指都道府县一级地方政府 。

它们可对其  辖 区范 围内的基层 自治体 ( 市町村一级政府 )的 行 政 活 动进 行 协调 、指 导 和 管理 。

 此 “ 官治的 自治制” 自此 一直是 E t 本地方 自治发 展 的重 要 特 征 ,这一 问 题 在美 占时期 推 动 的改 革  中仍 未 得 到 根 本 解 决 。

虽然 日本 的都 道 府 县 与 市 日 本 研 究・ 2 0 1 7 年 第1 期  1 1  

日本广域行政的理论与实践:以东京“首都圈”发展为例